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到了1872年，上述作为动议自办轮船航运动机的三大问题益形突出。沙船已从咸丰年间的2000余艘减至400艘。沙船的大量减少又进一步危及漕运；外商轮船航运势力进一步扩展，“中国沿江沿海之利，尽为外国商轮侵占”；加之内阁学士宋晋抨击福建船政局和江南制造总局制造轮船所费太大，建议朝廷裁撤。面对这些问题，特别是宋晋的抨击，左宗棠、沈葆桢、李鸿章等封疆大吏都提出了反对停止造船的主张，并经反复商议，对解决的办法达成共识：“间造商轮以资华商雇领”。对此，李鸿章还指出，“各口岸轮船生意已被洋商占尽，华商领官船另树一帜，洋人势必挟重资以侵夺”，因此“须华商自立公司，自建行栈，自筹保险”，还要有“熟悉商情、公廉明干、为众商所深信”的人出面主持。他还强调由华商自设轮船公司的必要性：“我既不能禁华商之勿搭洋船，又何必禁华商之自购轮船？”“以中国内洋任人横行，独不令华商展足耶！日本尚自有轮船六七十只，我独无之，成何局面。”由此，将创建轮船招商局提上了日程。